解读《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）

国信招标集团 PPP运营总监 财政部和国家发改委双库专家 童再军

国信招标集团江苏分公司 王迪 陆永玉

87号文的出台在行业内带来了强烈反响，这是近期对于地方政府违法违规融资的最重磅监管政策之一。文件主要目的是为了制止地方政府以政府购买服务的名义违法违规举债，重点列出政府购买服务负面清单、明确政府购买服务要先预算后购买原则、明确具体整改期限等内容，现针对每条意见解读如下：

一、坚持政府购买服务改革正确方向。推广政府购买服务是党的十八届三中全会决定明确的一项重要改革任务，有利于加快转变政府职能、改善公共服务供给、推进财政支出方式改革。政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排。实施政府购买服务改革，要坚持费随事转，注重与事业单位改革、行业协会商会与行政主管部门脱钩转制改革、支持社会组织培育发展等政策相衔接，带动和促进政事分开、政社分开。地方政府及其所属部门要始终准确把握并牢固坚持政府购买服务改革的正确方向，依法依规、积极稳妥地加以推进。

解读：此条强调政府购买服务改革正确方向，明确政府购买服务的标的是服务事项，文件重点指出政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排，进一步加强深化政府购买服务目标和方向，理清当前政府购买服务乱象，促进政事分开、政社分开、政企分开。

二、严格按照规定范围实施政府购买服务。政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，重点是有预算安排的基本公共服务项目。科学制定并适时完善分级分部门政府购买服务指导性目录，增强指导性目录的约束力。对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项，应当报财政部门审核备案后调整实施。

严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。政府建设工程项目确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。

解读：此条强调政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，重点是有预算安排的基本公共服务项目。同时还强调了政府购买服务应该是纳入到政府购买服务指导性目录里面的服务事项。明确了政府购买服务至少符合基本服务、在指导性目录里面、先有预算这三个原则。针对指导目录要求根据《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）第十五条规定“纳入指导性目录的服务事项，应当实施购买服务”，而文件对禁止纳入的服务范围又比较模糊，此次文件明确了凡未列入政府购买服务指导性目录又确需购买服务的，需报财政部门审核并调整实施，做出了明确指示，增强了指导性目录的约束力。

此条还列举了政府购买服务负面清单，清单内容不能够列入政府购买服务的范围，包括原材料、燃料、设备等货物作为政府购买服务，同时基础设施建设、储备土地前期开发、农田水利等建设工程不得作为政府购买服务，严禁建设工程与服务打包作为政府购买服务项目，严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围，内容具有针对性，明确了政府购买服务中的雷区。

三、严格规范政府购买服务预算管理。政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。地方各级财政部门应当充分考虑实际财力水平，妥善做好政府购买服务支出与年度预算、中期财政规划的衔接，足额安排资金，保障服务承接主体合法权益。年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。购买主体应当按照批准的预算执行，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有年度预算中统筹安排购买服务资金。购买主体签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。

解读：此条明确政府购买服务要先预算后购买的原则，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据；明确政府购买服务的期限严格限定在中期财政规划期限内容，根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）文规定，中期财政规划为三年一滚动，因此，间接将购买服务期限限于三年内，实际上排除了超过三年的服务采购；文中还针对党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，要求按照相关规定执行。此为特殊情形，国务院《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》等文件有规定，另外，《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》、《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》、《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》等文件，也提到了可采用政府购买服务，具体参照文件执行。

四、严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。金融机构涉及政府购买服务的融资审查，必须符合政府预算管理制度相关要求，做到依法合规。承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时，应当配合金融机构做好合规性管理，相关合同在购买内容和期限等方面必须符合政府购买服务有关法律和制度规定。地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

解读：此条明确政府购买服务的融资主体是政府购买服务的承接主体，而不是政府，对金融机构的行为作出具体要求，金融机构涉及政府购买服务的融资审查，必须符合政府预算管理制度相关要求，做到依法合规，在正常的政府购买服务或者政府采购中，企业以政府采购应收账款合法融资，财政部实际上是明文鼓励的，各级财政部门也是积极支持的。但不少地方政府以委托代建购买服务之名，虚构政府采购协议，然后平台公司以协议所规定的应收账款向金融机构融资，这种行为是违反相关文件要求的，此条中谈到的地方政府及其部门不得利用或者虚构政府购买服务为建设工程变相融资，也是这个意思。根据《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）要求，地方政府除了发行地方政府债券是合法的举债融资渠道以外，不得使用其它任何方式变相举债融资，因此，利用或者虚构政府购买服务的行为进行变相融资同样是违反《预算法》和国发〔2014〕43号文相关要求的。需要注意的是，除了提到金融机构提供融资要合法合规，还将融资租赁公司等非金融机构纳入，原因是融资租赁目前还缺乏有效监管，是地方政府借道融资的重要途径，此次明确提出，有利于下一步的监管。

五、切实做好政府购买服务信息公开。各地应当将年度预算中政府购买服务总金额、纳入中期财政规划的政府购买服务总金额以及政府购买服务项目有关预算信息，按规定及时向社会公开，提高预算透明度。购买主体应当依法在中国政府采购网及其地方分网及时公开政府购买服务项目相关信息，包括政府购买服务内容、购买方式、承接主体、合同金额、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等，确保政府购买服务项目信息真实准确，可查询、可追溯。坚决防止借政府购买服务名义进行利益输送等违法违规行为。

各省级财政部门要充分认识规范政府购买服务管理、防范财政金融风险的重要性，统一思想，加强领导，周密部署，报经省级政府批准后，会同相关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况，发现违法违规问题的，督促相关地区和单位限期依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。

解读：此条提出做好政府购买服务信息公开工作。信息公开是最好的防腐剂，将有利于监督、规范政府购买服务健康发展。本条还限定了整改时间，即在2017年10月底前完成整改，但是没有整改的具体措施，有可能会带来执行上的困难。