国内PPP监管模式选择之惑
- 分类：理论研究
- 作者：
- 来源：
- 发布时间：2020-02-24 08:32
- 访问量：
【概要描述】国信招标集团股份有限公司 王 勇 刘艳芳 李广亮 当前国内PPP项目正在大规模进入履约阶段，如何切实落实PPP项目规范的实施是一项重大而紧迫的命题。为了引导PPP项目规范实施，财政部和国家发改委不遗余力，从2017年11月财政部印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号）开始，到2019年7月国家发改委印发《关于依法依规加强PPP项目
国内PPP监管模式选择之惑
【概要描述】国信招标集团股份有限公司
王 勇 刘艳芳 李广亮
当前国内PPP项目正在大规模进入履约阶段，如何切实落实PPP项目规范的实施是一项重大而紧迫的命题。为了引导PPP项目规范实施，财政部和国家发改委不遗余力，从2017年11月财政部印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号）开始，到2019年7月国家发改委印发《关于依法依规加强PPP项目
- 分类：理论研究
- 作者：
- 来源：
- 发布时间：2020-02-24 08:32
- 访问量：
详情
国信招标集团股份有限公司
王 勇 刘艳芳 李广亮
当前国内PPP项目正在大规模进入履约阶段，如何切实落实PPP项目规范的实施是一项重大而紧迫的命题。为了引导PPP项目规范实施，财政部和国家发改委不遗余力，从2017年11月财政部印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号）开始，到2019年7月国家发改委印发《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号），在此期间，国资委和银监会相继印发了一系列文件。这些规范文件消除了大量BUG。应该说，1098号文的印发标志着国内PPP发展真正进入了新的常态。从监管角度讲，这一系列操作主要聚焦于事前监管，虽对属于事中监管的绩效考核要求明显强化，但对于履约阶段的PPP监管“管什么”和“如何管”没有形成完整的框架，国内关于PPP项目的监管实践基本处于自发状态。
对于国内PPP项目监管事件，构建科学的监管架构已是迫在眉睫。这个监管模式应是完整而又规范的监管链条，集成了事前监管、事中监管和事后监管。这个链条应该贯穿于PPP项目实施全过程，包括前期论证、项目采购、建设准备、工程建设、运营服务和项目移交等环节。
一、监管导向
PPP监管导向实践中经常出现两个方向，分别是:
一是“轻”监管，政府方基本不参与项目实施过程管理，一般在出现问题时才会介入。在这种监管模式下，政府方不掌握项目实施重要信息，对社会履约能力缺乏监测，工程质量和运营服务质量主要通过行政监管。轻监管产生通过有两种原因，一种原因是不愿意监管，如政府方限于人手紧张，存在“多一事不如少一事”心理，当然也有个别项目存在“监管俘获”问题，利益寻租导致不愿意监管；另一种原因是不会监管，对政府方PPP模式本身是一个新生事物，PPP监管更是陌生领域，如何管和怎么管都是专业问题，根本无从下手。
二是“重”监管，政府方不仅参与到项目实施全过程，还动用行政管理和公众监督等形式，使社会资本方感觉到自主经营权收到严重影响甚至是剥夺。在控制隐性债务的背景下，政府付费类和可行性缺口补助类容易产生重监管现象。由于未能正确把握好政府监管权力与项目公司自主经营权的合理界限，很容易出现“越位”现象，甚至套用传统政府投资监管模式，严重干扰了项目公司自主经营。
二、监管潜在风险
不同的监管导向会产生不同的潜在监管风险，不能正确处理会严重影响项目产生。具体而言有：
（一）“轻监管”模式下的潜在风险
在这种模式，主要潜在风险主要有：一是项目产出不达标风险，由于PPP监管缺位，主要依靠行政管理约束项目公司经营行为，如在运营阶段容易产生服务质量低水平运行甚至不达标问题；二是项目绩效考核易沦为“走形式”，容易在考核细则、权重设置、专家构成、项目整改等方面进行操作，致使绩效考核的有效性不足；三是容易在建设阶段容易产生投资失控问题，尤其对于政府付费项目和可行性缺口补助项目，造成政府财政支出压力增加。
（二）“重监管”模式下的潜在风险
对于“重监管”，主要潜在风险是：一是容易导致出现“以考代管”的现象，即政府将凡是能够涉及到的管理事项全部纳入到绩效考核范畴，造成本身可以通过预警、协调和沟通等方式解决的问题，却需要通过绩效考核途径解决，很容易造成矛盾堆积和激化，产生大量的利益博弈；二是一些财政收支困难的地方通过强化绩效考核转移地方收支压力，尤其在当前降费减税的政策背景更是容易加剧这一现象；三是重监管通常意味着管理成本增加，易转嫁于项目公司；四是易诱导发生权力寻租现象。
三、科学搭建PPP监管架构
搭建科学的监管架构，重点保证政府方“不缺位”和“不越位”，正确发挥自身作用，应遵循四个基本准则，分别是：
（一）应明确PPP监管范围，正确区分履约管理与行政监管的界限
从定位角度而言，PPP监管概念的范畴大于履约管理，涵盖了履约管理。履约管理是基于PPP合同，通过明确实施机构、项目公司、社会资本方各方角色与职责，构建相互协同的组织架构和工作机制，实现PPP项目规范、有序、高效运行。行政监管则具有强制力，政府方可以通过行政处罚的方式强制社会资本方行为。PPP监管应以履约管理为主，以PPP合同为依据，双方处于平等地位，严格限定行政监管的使用条件与范围，避免对社会资本方形成不平等地位。
（二）正确界定实施机构、项目公司、总包单位之间的角色与职责
实施机构对PPP项目全周期开展监督管理，其权利依据来源于PPP合同；项目公司是PPP项目的法人主体，负责投资、建设、运营、移交等，其权利与义务源于PPP合同，超出PPP合同部分受到行政监管制约；总包单位是由项目公司负责选择，主要在建设阶段负责项目建设。
（三）合理定位实施机构的权利结构
实施机构在履约管理中既要不缺位，又要不越位。严格履行自身三种权利——知情权、监督权和介入权。知情权是一项基本权利，贯穿PPP项目全周期；监督权是一项有选择的权利，是实施机构针对PPP项目的重点领域的重点事项开展监督；介入权是一项救济权利，即当项目运行出现了重大风险，实施机构需要介入到项目管理。
（四）科学把握不同项目类型对权利关系的影响
项目公司是业主单位，享有项目法人的权利，但权利行使受到PPP项目类型制约。项目涉及政府付费时，政府承担了支付责任，承担潜在的债务风险。项目公司享有的法人权利并不完整，需要向实施机构让渡部分权利。权利让渡程度需要结合项目类型进行区分。如使用者付费项目实施机构应主要行使知情权，应重点监督工程质量、建设进度、产品质量、项目效益、生存能力等方面，对项目自主经营权不应干涉。
下一个:
如何全面理解全过程工程咨询
下一个:
如何全面理解全过程工程咨询
